Protection des zones agricoles: le canton de Thurgovie montre l’exemple

(PAR MICHEL REY [DOMAINE PUBLIC])

 

Le 12 février dernier, le peuple thurgovien a accepté à plus de 80% d’inscrire dans la Constitution cantonale la protection des terres agricoles. Ce projet avait été adopté par le Grand Conseil par 110 voix contre 10. Le parlement s’était interrogé sur la nécessité d’un ancrage constitutionnel, cette protection étant déjà assurée dans la loi fédérale et la loi cantonale d’aménagement. Mais il a estimé que cette inscription était un signe fort, car il assure une protection optimale de la ressource limitée qu’est le sol.

La LAT révisée a amélioré cette protection. Depuis le 1er mai 2014, la préservation des terres cultivables est régie de façon plus rigoureuse par l’article 30, alinéa 1bis de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (DP 2046).

Il n’est pas indispensable que ces terres bénéficient d’une protection identique à celle de la forêt, pour laquelle tout mètre carré déboisé doit être compensé par une nouvelle plantation. Mais il est important qu’elles bénéficient d’une législation définissant très clairement les conditions d’un changement d’affectation et d’une éventuelle utilisation à des fins non agricoles. Or cette législation présente des failles.

En juin 2015, le Contrôle parlementaire de l’administration a livré un rapport sur le maintien de la superficie des terres cultivables à l’intention de la commission de gestion du Conseil national. La législation, indique-t-il, ne garantit pas suffisamment le maintien de la superficie des terres cultivables, en particulier des surfaces d’assolement (SDA). Leur définition est vague et varie selon les cantons. Devant ce flou, la Confédération peine à faire usage de son droit de recours contre des pratiques cantonales douteuses. Sa surveillance est donc très passive et réactive. Elle n’est de plus pas toujours regardante dans le cas de constructions fédérales (route, rail, etc.).

La volonté politique cantonale se révèle donc déterminante pour assurer leur protection. D’autant plus que la Confédération a renoncé au renforcement de cette protection dans le cadre de sa proposition d’une nouvelle révision de la LAT. Aucune nouvelle règle n’entrera en vigueur avant avril 2019. En collaboration avec les cantons, la Confédération va procéder à un remaniement et à un renforcement du plan sectoriel des surfaces d’assolement (SDA). L’approbation du nouveau plan sectoriel interviendra au plus tôt courant 2018. Le grignotage des terres agricoles risque donc de se poursuivre.

D’autres cantons alémaniques s’efforcent de renforcer leur législation. A Zurich, la procédure s’avère plus longue, car plus conflictuelle. En 2012, le peuple a adopté une initiative cantonale sur les terres cultivables, lancée par les Verts. Celle-ci exige que les terres agricoles soient davantage préservées. Le Conseil d’Etat a alors élaboré un projet de loi d’application tout en recommandant de le rejeter, estimant que le plan directeur cantonal de 2014 suffisait déjà à mettre en œuvre l’initiative. Cette position a été suivie par le Grand Conseil. Sur recours des Verts, le Tribunal fédéral a jugé à l’unanimité que la mise en œuvre de l’initiative sans passer par une loi n’était pas conforme. Une loi a alors été adoptée et soumise au peuple, qui l’a refusée par 53% des votants. L’initiative a néanmoins influencé le plan directeur cantonal vers une meilleure protection des terres agricoles.

Le canton de Berne est également confronté à une initiative sur les terres cultivables, lancée en 2014 par des représentants des milieux agricoles, des Verts et du parti bourgeois démocratique (PBD). L’initiative exige une modification de la Constitution cantonale afin que les surfaces agricoles utiles soient mieux protégées, notamment les terres d’assolement, mais aussi les pâturages attenants à une ferme, les prés, les vignes et les cultures fruitières. Toute mise en zone d’une telle surface devrait être systématiquement compensée par un déclassement d’une surface de même taille.

Le gouvernement bernois a rejeté cette initiative, estimant que l’obligation de compenser devait être limitée aux surfaces d’assolement. En 2016, le parlement cantonal s’est prononcé à l’unanimité en faveur du contre-projet. L’initiative a été retirée et les nouvelles bases légales entreront en vigueur le 1er avril.

Tous les cantons affichent leur volonté de protéger leurs terres agricoles. Mais cette volonté est à géométrie variable, notamment parmi les cantons romands. On cherche à se créer une marge de manœuvre, permettant d’affecter des terres agricoles à des zones à bâtir et à des constructions, au nom d’un intérêt majeur pour l’économie du canton.

On connaît les projets vaudois (zones industrielles, centres sportifs, logements) dont la réalisation est entrée en conflit avec des terres agricoles (DP 2059). Le canton de Fribourg s’efforce de mieux définir ses surfaces d’assolement, avec l’objectif de trouver des terrains de compensation pour des implantations industrielles. Quant à Genève, son plan directeur cantonal a été approuvé par le Conseil fédéral, moyennant l’obligation de fournir des garanties – à venir – sur la protection de ses surfaces d’assolement.

On peut s’interroger sur cette pratique plus ou moins vertueuse des cantons. La Thurgovie est dans la zone d’influence de l’agglomération zurichoise. Ses terres agricoles sont convoitées pour l’urbanisation (zones à bâtir, zones commerciales, etc.). Pourquoi ce canton – à large majorité de droite au parlement et au gouvernement – est-il soucieux de leur protection? L’aménagement y bénéficie d’un large consensus social et politique. Il est encadré par l’une des trois grandes commissions du parlement et le magistrat responsable du dossier exerce en général sa fonction durant plusieurs législatures. On y pratique aussi un partenariat étroit entre le canton et les communes.

Thurgovie fait partie des bons élèves dans l’étude d’Avenir Suisse sur le monitoring de l’aménagement par les cantons. Autant de conditions qui ne sont pas réunies dans plusieurs cantons, notamment romands.